Политический смысл федерации

Федерации учреждают для того, чтобы связать в единую политию (нацию) исторически сложившиеся, в той или иной мере обособленные и в той или иной мере связанные общины. Следует отметить, что такая задача не является эксклюзивной исторической функцией федерации. При монархическом государственном строе аналогичную задачу решали империи и феодальный вассалитет. Но при республиканском устройстве общественной жизни объединение общин на основе подданства уже невозможно, оно может происходить только на гражданской основе. Таким образом, федерация есть частный случай республики, а именно — способ объединить в нечто единое уже существующие республики, либо республики вновь образующиеся, например, при переходе к республиканскому строю сложносоставного, состоящего из различных общин, постимперского социума. Отсюда следуют несколько теоретических положений.

1. Особый статус местных элит может обеспечиваться и при феодализме, и даже в империи. Поэтому наличие политических автономий и местных «суверенитетов» вовсе не делает тот или иной политический режим действительной федерацией.

2. Институты федерации призваны решать те же общие задачи, что и любые республиканские институты: обеспечивать институционализацию социального доверия и легитимацию политической власти на основе гражданского участия.

3. Для решения общих республиканских задач в конкретной исторической ситуации федеративные институты призваны учесть и отразить в политическом устройстве республики гражданскую самодеятельность уже существующих общин.

4. Поскольку республиканское устройство общественной жизни исторически и актуально-политически связано с местным самоуправлением, любая действительная республика предполагает и обеспечивает существенную децентрализацию власти, законодательно закрепленную компетенцию местных общин. Неудивительно, что политическая жизнь в ряде развитых демократических стран, юридически не являющихся федерациями, очень похожа на федеративную (Великобритания, Италия, Испания, Бельгия до 1970 года).

5. Отличие федеративной республики от унитарной состоит в конституционном закреплении республиканского статуса (подчеркнем: именно республиканского, а вовсе не вообще и не всякого суверенно-государственного) и самостоятельной компетенции регионов.

Другими словами, федеративное устройство представляет дополнительные институциональные гарантии для гражданской самодеятельности территориальных общин и противовесы чрезмерному усилению центральной власти, которые позволяют обеспечить гражданское доверие общества в целом и субнациональных сообществ в частности к национальной политической системе.

Природа постсоветского федерализма

В генезисе является сущность — российский федерализм заявил о себе «парадом суверенитетов». Элиты «русских регионов», ревниво следившие за торгом лидеров «национальных республик» с Борисом Ельциным, вскоре громко заявили о собственных правах, провозгласив лозунг «равноправия субъектов Российской Федерации». При этом и «национал-особисты», и новые поборники «симметричной федерации» сводили федеративный вопрос исключительно к оформлению нового соотношения сил между инстанциями власти. Федерализация России изначально оказалась связана не с демократическими выборами и установлением конституций в регионах, но с дележом властных полномочий и государственной собственности между центральным и региональным начальством. Наш практический федерализм стал формой децентрализации советской номенклатуры, региональные группы которой в жестком торге с центром, козыряя кто суверенитетом, кто особыми связями с Кремлем, сохранили и консолидировали свою власть.

В российском политическом языке смысл понятия «федерализм» подвергся радикальному искажению: вопрос о гражданской самодеятельности населения регионов подменен вопросом о самостоятельности регионов («субъектов Федерации») . Такое словоупотребление точно отражает суть процесса: использование политико-юридической формы федерализма при выхолащивании (и для выхолащивания) его республиканской сущности. Показательно, например, что принятые в 1991 году законы об организации региональной и местной власти распространяли свое действие на края, области, автономные округа и автономную область, но не на «суверенные» республики в составе Российской Федерации. Формальные федеративные процедуры часто использовались для того, чтобы воспрепятствовать демократической институционализации как в регионах, так и на федеральном уровне (например, при принятии федеральных законов о местном самоуправлении, о судебной системе, о гарантиях избирательных прав граждан, об организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации).

Сущностная деформация федерализма отражает коренной изъян российской государственности — слабость гражданских публичных институтов. Отечественный социум власти основан на отношениях клиентелизма и подданства. В условиях развала советской квазипубличной сферы личные патрон-клиентные связи, частные союзы защиты и поддержки компенсировали острый дефицит социального доверия, подменяя собой крайне слабые публичные установления. Своеобразный политический феодализм в федеративной упаковке стал ярким свидетельством расцвета клиентарных отношений, определяющих политическую природу российского постноменклатурного патроната. Этот господствующий слой вырос на присвоении административной ренты, а с переходом к рынку освоил и административное предпринимательство. В российских регионах сформировались крайне монополизированные, даже патримониальные формы такого административного предпринимательства, когда едва ли не весь доходный бизнес в регионе контролируется правящим кланом.

При этом федеральная власть и связанные с ней бизнес-группы стремились контролировать ключевые экономические и финансовые ресурсы, а во «внутреннюю политику» регионов практически не вмешивались. В обмен на лояльность региональные лидеры получили иммунитет, то есть право на местное самоуправство. Отсутствие эффективных институтов и ясных правил, похоже, устраивало всех участников федеративного торга.

Диагнозы и рецепты

Именно в верхушечном характере российского федерализма следует искать причину его политической слабости и неустойчивости. Становление федерации как полноценной и полнокровной формы национального бытия возможно только через возрождение республиканского духа.

Этот вывод позволяет определить главное — критерии и ориентиры политического поиска. Их можно сформулировать в виде следующих тезисов.

1. Первостепенное значение для развития федерации в России имеет не политический суверенитет регионов (фактически — региональных властей) и даже не объем их компетенции, а республиканское устройство общественно-политической жизни в стране и ее регионах.

2. Обязательным условием закрепления тех или иных вопросов в компетенции центральных, региональных или местных властей должно быть наличие институтов публичного контроля, обеспечивающих зависимость соответствующих органов власти и должностных лиц от общественного мнения. Кроме того, необходимы процедуры, обеспечивающие прозрачность принятия официальных решений, обжалование решений и рассмотрение жалоб в независимых инстанциях, доступ граждан к информации.

3. Важным критерием при принятии решения о закреплении тех или иных вопросов в компетенции центральных, региональных или местных властей должно быть создание наиболее благоприятных условий для гражданского участия и контроля деятельности органов публичной власти, а также решение вопросов, затрагивающих интересы и права граждан.

4. Федерация должна обладать правом и возможностями для вмешательства в дела регионов, если региональные власти нарушают права и законные интересы граждан. Главной, законодательно закрепленной целью федерального вмешательства должно быть восстановление республиканского правления (восстановление демократических институтов, норм и стандартов).

Сегодня нам навязывают ложный выбор между двумя политическими мифами.

Миф «феодально-оппозиционный» представляет отечественный федерализм если не самой демократией, то ее важнейшим столпом — выдерни его, и рухнет демократия. Большинство россиян сегодня, конечно, не верят ни в демократию, ни в федерализм. Однако число сторонников региональной, особенно этнической самостоятельности отнюдь не ничтожно; кроме того, растет число россиян, разочаровавшихся в президенте Путине. В этой среде прислушиваются к голосам всех тех, кто выступает против разрушения федерации. Поэтому важно уяснить следующее.

Региональное начальство, набравшее во времена Ельцина небывалую силу, негативно воспринимает всякое ограничение своего могущества, тут же объявляя его покушением на федерализм. Многие из таких «строителей федерации» всеми силами сопротивлялись законодательному закреплению демократических принципов организации государственной власти в регионах, а также развитию местного самоуправления. Региональное начальство в массе своей весьма прохладно относилось к введению прямых выборов глав исполнительной власти субъектов Федерации.

Путинская централизация радикально ослабила региональные элиты, значительно урезав находящиеся в их распоряжении бюджетные, природные и другие важные экономические ресурсы и одновременно ограничив политические возможности региональных правящих групп влиять на принятие государственных решений в центре. Российский патронат из состояния децентрализации и олигархических войн перешел в режим бюрократического абсолютизма и административных войн. Такая трансформация не затрагивает фундаментальных устоев отечественного социума власти — клиентелизма и клановости — и, соответственно, не устраняет ни коррупции в государственных институтах, ни самоуправства нижестоящих начальников. Постсоветские феодалы привычно переквалифицируются в имперских сановников. А протесты против «возможного разрушения федерации», что позволяют себе самые крупные региональные властители, призваны обозначить границу, за которой неприятный, но терпимый для региональных элит президентский абсолютизм может превратиться в опричнину.

Миф «централистский» объявляет отечественный федерализм больным, усматривая причину недуга в договорном и несимметричном характере нашей Федерации. Действительно, абсолютизация идеи политического самоопределения «титульных» этносов нанесла большой вред, а некоторые договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между центром и регионами разрушали единые правовые стандарты. Однако к концу 1990-х годов политическая и правовая институционализация на основе Конституции 1993 года во многом сняла остроту проблемы асимметричного устройства федерации; концепция договорной природы российского федерализма также утратила политическую актуальность. Но именно к этому времени «асимметричная федерация» и «договоры с регионами» превратились в настоящие идеологические жупелы. Другими словами, мы имеем дело не с реальным усилением центробежных тенденций, а с лозунгами, обслуживающими прямо противоположную политическую тенденцию — реванш центральной правящей элиты.

Конституции федеративных государств, как правило, устанавливают равноправие субъектов федерации. В то же время в таких федерациях, как Индия, Малайзия, Канада и даже США, имеются явные различия в статусе регионов. Кроме того, правоведы говорят о «скрытой асимметрии», имея в виду, что и тогда, когда федерация состоит из однопорядковых субъектов, эти субъекты не во всем равны. Чаще всего приводят примеры асимметрии в национальном представительстве (Австрия, Германия, Швейцария). Наконец, равностатусность регионов не исключает асимметрию полномочий в сфере исключительной компетенции субъектов федерации.

Конституция России закрепила принцип равноправия субъектов Федерации. Различие между «государственным» статусом республик и «территориальным» статусом остальных субъектов Федерации превратилось в формальность. Институционализация «русских» регионов в качестве федерированных государственных образований (принятие уставов, переход к выборам глав исполнительной власти и т.д.), развитие федерального законодательства и административная практика федеральных властей элиминировали различия в правовом и политическом статусе субъектов Федерации. По нормам представительства регионов в национальном парламенте наша федерация является образцово симметричной (кстати, вопрос о том, хорошо ли это, является по меньшей мере спорным). Различия в политическом устройстве и законодательстве субъектов Российской Федерации изначально были невелики, а сегодня и вовсе минимизированы — они несравнимо меньше чем, например, различия между американскими штатами.

Поэтому не вполне ясно, какой федеративной симметрии добиваются политики, сделавшие ее своим боевым кличем. Если речь идет о радикальном укрупнении регионов, выходящем за рамки объединения «матрешечных» субъектов Федерации, то еще никто не доказал экономическую и общественную пользу столь масштабного административного передела. Что касается идеи упразднения «национальных» республик (посредством, например, того же регионального укрупнения), то это уже откровенная провокация. Не то что реализация, но одно только официальное обсуждение подобной инициативы многократно увеличит конфликтный потенциал межэтнических отношений. Чтобы способствовать национальной интеграции, нужно не раздавать или отнимать привилегии, а вести объединительную и стимулирующую федеративную политику, основанную на единых демократических стандартах.

Тупик абсолютизма

Многие институциональные изменения в области федеративных отношений, предпринятые в первый президентский срок Владимира Путина, имели позитивный потенциал. Это укрепление федерального контроля и усиление ответственности региональных руководителей перед центральной властью. Но ведь политическая централизация нужна не сама по себе, а для достижения общественного блага. К сожалению, приходится признать, что централизация по Путину не уменьшила отчуждения общества от власти (если «народность» власти мерить правильно — не президентским рейтингом, а степенью гражданского участия) и не сделала государственное управление более эффективным.

Кроме того, явно нарушен баланс в системе согласования федеральных и региональных интересов. Социальный кризис, вызванный решениями и действиями государственной власти по «монетизации» льгот, — не единственный, но самый наглядный пример политического отчуждения, управленческой неэффективности, системного сбоя в представительстве интересов во взаимосвязи всех указанных факторов.

Неуспехи в главных делах — обеспечении личной безопасности граждан, ускорении экономического роста, борьбе с бедностью — сигнализируют о том, что политика стягивания полномочий в Кремль и «ручного управления» страной исчерпала себя. Но бюрократический абсолютизм развивается по собственной логике. Именно потому, что власть последовательно устраняет элементы независимого социального представительства, информационного плюрализма и политической конкуренции, она становится невосприимчивой к сигналам извне, информация же внутри аппарата власти живет и умирает по давно известным бюрократическим законам. Поэтому в ответ на все вызовы и угрозы режим не пересматривает свой образ действия, а повторяет лишь то, что знает и может.

В большинстве регионов России глав администраций стали выбирать лишь во второй половине 90-х годов. Переход к губернаторским выборам был позитивно воспринят населением. По данным ФОМ на сентябрь 2004 года, большинство опрошенных (62%) считало необходимым избрание губернаторов жителями регионов, и только четверть (25%) была согласна с тем, что губернаторы должны назначаться руководством страны. Устранение выборности глав исполнительной власти регионов не укрепляет, а ослабляет национальную политическую систему, разрушая и без того редкий, еще только налаживаемый институт взаимодействия общества и власти.

Происходит разрыв режима с основами федерации и республиканского строя. Система разделения властей в российских регионах создавалась по подобию президентского правления на федеральном уровне, причем организацию власти в регионах настойчиво подгоняли под эту президентскую модель и положениями федерального законодательства, и решениями Конституционного суда. Вся система строилась и оправдывалась на том основании, что глава региона получает мандат на правление от населения посредством общенародных выборов. Теперь эта система власти лишилась легитимной основы.

Региональные парламенты утратили право в определенных случаях выразить недоверие главе исполнительной власти, между тем никто не отменял права главы региона в определенных законом случаях досрочно распустить региональный парламент. Что же касается нового порядка наделения глав регионов полномочиями, то и здесь региональным законодателям отведена ничтожная роль. С прошлого года выборы в законодательные собрания субъектов Федерации стали проходить на основе смешанной избирательной системы, что породило надежды на оживление политической жизни. Однако тот или иной способ формирования региональных законодательных органов не увеличивает их полномочий.

Казалось бы, после прямого подчинения глав регионов Кремлю нужно уже не бояться региональной вольницы, а начинать думать об укреплении каналов обратной связи, а то не заметишь, как будешь править, «под собою не чуя страны». Но нет — одновременно с отменой выборов глав регионов сломаны важнейшие из оставшихся элементов представительства региональных интересов на федеральном уровне. Органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации теперь лишаются права отзывать своих представителей в Совете Федерации до истечения срока их полномочий — верхняя палата окончательно отрывается от регионов. Другое изменение касается выборов в Государственную думу, которые будут проходить на основе пропорциональной избирательной системы. Отказ от традиционных выборов по мажоритарным территориальным округам является, пожалуй, самым рискованным политическим проектом нынешней кремлевской администрации.

Россия совсем не похожа на малые страны, вроде Израиля, где используется чисто пропорциональная избирательная система. Выборы депутатов в Государственную думу по территориальным избирательным округам как раз и отражают сложность российского социального пространства, являются необходимым институтом представительства местных интересов; даже при советской профанации выборов голосование населения определенной территории за определенного депутата использовалось для «обратной связи» и известного очеловечивания власти.

Федерация и конкурентоспособность

Судя по опросам, решения об отмене выборов глав регионов и депутатов «от территорий» вряд ли могут рассчитывать на одобрение большинства населения, но россияне не выражают своего мнения политически. Дело не в робости: возражающих мало, потому что многим непонятно, ради чего возражать. Не то важно, сколько россиян не доверяет Кремлю, а то, насколько много в нашем обществе граждан, готовых к общественному согласованию позитивного национального проекта, к солидарным созидательным действиям, в том числе к республиканскому возрождению российского федерализма.

Федерация россиянам нужна затем же, зачем она нужна другим нациям — для институционального обеспечения гражданского участия и доверия. Федерация предоставляет полезный для наращивания социального (институционального) капитала набор правил и процедур, который особенно важен для больших стран, имеющих региональное деление. Наличие регионов означает, что общественная жизнь в таких странах структурируется и осмысливается не только на местном и общенациональном уровнях. Следовательно, республиканское устройство таких наций также должно иметь выделенный мезо-уровень публичных институтов, образующих «региональные республики». Нереспубликанское, вертикальное правление на мезо-уровне может означать слабость собственно региональных форм общественной жизни, эфемерность региональных сообществ — тогда упомянутый мезо-уровень является скорее совокупностью административных округов, а не региональной властью. Но если общественная жизнь имеет выраженное региональное деление, то бюрократическое правление на региональном уровне следует признать механизмом исторического торможения — оно неминуемо деформирует всю публичную сферу и существенно обедняет социальный капитал нации.

Без федерации в российских условиях невозможно решить проблему социального доверия и закрепить навыки гражданской вовлеченности. При этом большая территория сама по себе вовсе не предполагает республиканского и в частности федеративного устройства национальной жизни. Так, с точки зрения носителей традиционной «государственной» идеи, величина территории лишь усиливает нужду в жесткой вертикали власти для обеспечения бюрократической управляемости всеми частями и углами подвластного пространства. Много веков человеческой истории считалось, что для больших стран годится только авторитарное правление. Федерация, как известно, и была изобретена основателями американской конституции как новый, до той поры неведомый способ организации республики на большом политическом пространстве. Следовательно, великая территория России — это вызов, на который могут быть даны принципиально разные политические ответы.

Республиканского опыта у нас мало. Зато много опыта кремлевской и петербуржской централизации. О чем свидетельствует весь этот опыт? Во-первых, бюрократический централизм всегда имел весьма узкие границы технологической и социальной эффективности, которые сегодня особенно очевидны и особенно тесны. Во-вторых, бюрократический централизм исторически укрепил и каждодневно увеличивает отчуждение народа от власти, которое стало главным изъяном нашей национальной жизни. Нынешним наследникам имперских традиций следует знать и помнить, что народным определением русского государственного порядка были отнюдь не уваровско-пиаровские «православие, самодержавие, народность», а беспросветное, жуткое: «до Бога высоко, до царя далеко…». В этом мраке и пропало государство российское.

Административная реформа

Назначение главного регионального руководителя и распорядителя регионального бюджета отнюдь не усиливает его персональную ответственность и ответственность возглавляемой им исполнительной власти перед налогоплательщиками и потребителями публичных услуг. Нормативные акты, определяющие порядок отбора кандидатур в администрации президента и порядок наделения предложенного президентом кандидата полномочиями, никаких требований и условий по учету общественного мнения не содержат. Уже начавшийся административный процесс по назначению глав исполнительной власти в ряде регионов идет по худшему сценарию — как совершенно закрытый для избирателей и налогоплательщиков номенклатурный торг.

Может быть, переход к назначению нужен для того, чтобы превратить глав исполнительной власти регионов из политиков в собственно управляющих? Но тогда назначение следует производить по результатам открытого конкурса, конкурсная же комиссия должна заседать не в Кремле, а в региональном законодательном собрании. Кроме того, логично обязать каждого претендента представить свою управленческую концепцию и свой вариант стратегии развития региона. С победителем конкурса следовало бы заключить контракт, в котором зафиксировать ясные обязательства, целевые ориентиры и критерии. Однако ничего подобного новый порядок назначения глав регионов не предусматривает.

В последние годы много усилий было потрачено на то, чтобы разграничить и четко определить ответственность органов власти и управления в российских регионах. С советских времен эти органы и организации входили в вертикаль номенклатурной власти со сложной системой согласований и соподчинений. Такая система идеально подходит для бюрократического распыления ответственности. С выборами глав регионов начался процесс организационного оформления региональных исполнительных органов, подчинявшихся избираемому (обычно на четыре года) главе исполнительной власти. В свою очередь, полномочные представители президента в федеральных округах были призваны усилить контроль и улучшить координацию деятельности территориальных структур федеральных органов власти. Однако теперь возврат к назначению президентом глав регионов означает также возврат к системе «двойного подчинения», фактически это обратное слияние двух уровней публичной власти в гигантскую и неподконтрольную населению регионов бюрократическую вертикаль.

С точки зрения концепции административной реформы, федерация есть частный случай общего правила, согласно которому государственные организации наделяются самостоятельной компетенцией и несут ответственность за результаты своей деятельности. Важнейшим фактором организационной самостоятельности является самостоятельность финансовая. В случае с федерацией речь идет о законодательно закрепленной бюджетной самостоятельности регионов. Преимущество такого механизма в том, что региональные власти, которые лучше знают потребности и условия развития своих регионов, обладают определенной свободой действий — они, например, сами решают, куда вкладывать деньги, собирать ли максимум налогов на своей территории или оставить деньги в экономике. Но сегодня в стране произошла радикальная централизация бюджетного процесса: за регионами оставлено лишь три налога, а главное — федеральные власти имеют возможность вносить любые поправки в законодательство и по своему усмотрению менять перечень и объем доходных источников бюджетов всех уровней.

Переход к назначению глав регионов совершен параллельно с введением фактически унитарной налоговой системы. Это ставит финансовую самостоятельность регионов под большой вопрос. Например, Генпрокуратура обвинила губернатора Ярославской области Анатолия Лисицына в том, что он подписал, а не отклонил (!) принятый областной думой закон «О стимулировании экономического развития Ярославской области» (аналогичные законы действуют еще в двух десятках регионов). Подобные дела показывают, что бюджетно-финансовая самостоятельность региональных властей перестала быть конституционно защищенной нормой и зависит теперь от политических связей в Кремле и высочайшего мнения в отношении того или иного регионального руководителя.

Демонтаж федерации и замена ее президентским единоначалием идут вразрез с духом и логикой административной реформы. Если, конечно, под реформой понимать действительное обновление государственного управления, а не привычную бюрократическую игру «не так сидим». Второй российский президент не раз указывал на государственную недостаточность, от которой страдает Отечество, но при этом он понимает ее лишь как недостаток административной и политической централизации. Сообразно этому он и действует. Публичные институты сворачиваются и теряют свой общественный смысл. Между тем публичные институты — это не идеологическая роскошь, а средство устойчивого исторического движения. Через них осуществляется рациональное и легитимное управление, включая обсуждение и выбор альтернатив национального развития, стратегическое планирование, принятие управленческих решений и их экспертизу. В условиях качественной перестройки социального, корпоративного и государственного управления, развернувшейся в развитых странах, придерживаться даже не лучших, а худших образцов государственно-монополистической бюрократии — значит обречь себя на новое стадиальное отставание и распроститься с мечтой о конкурентоспособности России.