«Партия власти», – писали в 1992 году Эндрю Вилсон и Валентин Якушик, – это политический блок, состоящий из прагматически ориентированных и деидеологизированных высших кругов старой номенклатуры, представителей государственного аппарата, средств массовой информации, руководителей традиционных секторов промышленности и сельского хозяйства».

В узком смысле, под «партией власти» обычно понимают объединения партийного и движенческого типа, непосредственно создаваемые политической элитой и играющие роль главного выразителя ее интересов в сфере публичной политики.

Фактически разное понимание сути рассматриваемого нами феномена отражает разные этапы развития политической системы. В период становления многопартийности и избирательной демократии «нормальные» политические партии, возникающие в результате естественных процессов институционального оформления политических интересов различных общественных групп, были слишком слабы. Поэтому в этот период политические и управленческие деятели и организации группируются вокруг лидеров, обладающих властью или имеющих реальные шансы ее получить. Со становлением демократии и развитием многопартийности, формирующаяся вокруг структур исполнительной власти новая элита уже не могла действовать в сфере публичной политики как самостоятельная, независимая от общества сила. Ей необходимо было создать видимость выразителя интересов широких слоев населения. И разные группы правящей элиты, пытаясь легитимизировать свое существование, начали создавать собственные политические партии – своеобразные политические надстройки олигархических групп влияния. Различия между ними состояли не в разных идеологических и программных ориентациях, а главным образом в неодинаковой степени причастности к власти и в разном уровне доступа к распределению материальных и прочих ресурсов.

Партия власти при президенте Кравчуке и президенте Кучме

Первый украинский президент, бывший ранее секретарем ЦК КПУ по вопросам идеологии, Леонид Кравчук, придя к власти в 1991 году, опирался на поддержку своих коллег – компартийных функционеров. Партия власти при Кравчуке – это официально не структурированное объединение политических и управленческих деятелей.

Поскольку ситуация с полномочиями институтов власти на этапе становления государства была довольно неопределенная, то президент решил действовать просто – попытаться перебрать себе побольше власти. По возможности – всю. Но сразу же обнаружил сильного конкурента – парламент. В процессе противостояния с парламентом, которое происходило на фоне стремительно ухудшающихся экономических показателей и снижения жизненного уровня населения страны, Леонид Кравчук постепенно растерял поддержку экс-компартийных функционеров. Уже в октябре 1991 года отошла Социалистическая партия Украины, в которую вошла часть коммунистов, возмущенных запрещением КПУ и новой идеологией власти. Возглавил партию Александр Мороз, в недавнем прошлом глава коммунистического большинства в Верховной Раде – так называемой «группы 239», по числу депутатов, входящих в эту группу. После первых президентских выборов от Кравчука отошел Александр Ткаченко, основавший Селянскую партию Украины. Постепенно власть все больше переходит в руки Верховной Рады и местных Советов и в 1993 году, на волне шахтерских забастовок, лишенный поддержки Кравчук вынужден был назначить досрочные парламентские и президентские выборы.

На президентских выборах в июле 1994 года победил экс-премьер-министр, представитель так называемого красного директората, бывший директор Днепропетровского «Южного машиностроительного завода» Леонид Кучма. Придя к власти в стране, которая фактически являлась парламентско-президентской республикой, Леонид Кучма начал последовательно забирать в свои руки все возможные управленческие механизмы. Уже в начале декабря 1994 года он внес на рассмотрение Верховной Радой проект конституционного закона об органах государственной власти и местном самоуправлении. Согласно этому проекту деятельность украинского парламента ограничивалась только законодательными функциями, на местах происходило перераспределение власти от Советов к региональным и местным государственным администрациям, а правительство становилось полностью подконтрольным президенту.

Кучма продолжал давление на Верховную Раду. Ему сравнительно легко удавалось сколотить нужное большинство в атомизированном парламенте, который избирался по мажоритарному принципу. Политические партии в средине девяностых годов переживали период становления. За исключением нескольких идеологических партий, - таких, как Коммунистическая партия Украины (КПУ), Народный Рух Украины (НРУ), Социалистическая партия Украины (СПУ) и Украинская республиканская партия (УРП), – это были преимущественно объединения небольших групп единомышленников, не имевших широкой поддержки. И хотя в 1994 году, накануне прихода к власти Леонида Кучмы, в Украине было зарегистрировано уже свыше тридцати политических партий, однако о реальной многопартийности в то время говорить еще не приходится. Депутаты-мажоритарники, предоставленные сами себе, охотно шли на сотрудничество с президентской властью, пытаясь извлечь из этого для себя максимальную выгоду.

Под прессингом Леонида Кучмы в 1996 году Верховной Радой была принята Конституция Украины, согласно которой президентские полномочия были еще больше увеличены. По их объему глава украинского государства превосходил большинство восточноевропейских президентов, и страна, по сути, превратилась в президентско-парламентскую республику. Однако Верховная Рада все-таки не позволила президенту подчинить себя полностью, оставаясь довольно мощным противовесом президентской власти. Согласно Основному Закону Украины, президент должен согласовывать с парламентом назначение главы Кабинета Министров, а также (по представлению премьер-министра) – других его членов, Верховная Рада также может рассматривать вопрос о доверии Кабинету Министров, и если большинство депутатов выразят недоверие правительству, оно автоматически уходит в отставку. Президент же, по сути, лишен права на роспуск парламента.

Стремясь еще больше усилить свою власть, Леонид Кучма пытался добиться изменения Конституции и расширения полномочий президента. Новое обострение противостояния президента и парламента началось после переизбрания Леонида Кучмы на второй президентский строк в ноябре 1999 года. Вскоре после президентских выборов, в апреле 2000 года, по инициативе президента был проведен референдум, на который были вынесены вопросы о недоверии Верховной Раде, предоставлении президенту права досрочно распускать парламент, а также об ограничении депутатской неприкосновенности; о сокращении депутатского корпуса до 300 человек; о переходе к двухпалатному парламенту; о принятии Конституции всеукраинским референдумом. Широко используя возможности исполнительной власти, то есть админресурс, Кучма прогнозировано получил желаемый для себя результат – идеи, вынесенные на референдум, поддержали около 80% избирателей.

Однако внесение изменений в Основной Закон путем референдума противоречит действующей Конституции Украины, а Верховная Рада просто не утвердила результатов референдума.

У президента не оказалось в парламенте достаточной поддержки для того, чтобы имплементировать результаты референдума.

Дело в том, что в 2000 году президенту Кучме пришлось иметь дело уже с качественно другим парламентом, избранным в 1998 году по мажоритарно-пропорциональному принципу.

Из тридцати коллективных участников парламентских выборов 1998 года лишь восьми удалось преодолеть четырехпроцентный барьер. И только три (!) политические силы прошли в Верховную Раду от «партии власти»: Народно-демократическая партия (НДП) получившая поддержку 5% избирателей. СДПУ(о), которая прорвалась в парламент буквально «на грани фола», набрав 4,02% голосов избирателей. И третий представитель партии власти – замаскированный. Это – Партия зеленых Украины (5,4%) по списку которой в парламент прошли, как это ни парадоксально, преимущественно представители металлургических и химических предприятий Восточной Украины.

Выборы 1998 года ознаменовались триумфом левых. Партия коммунистов получила поддержку почти 25% избирателей, в основном за счет промышленных Южных и Восточных регионов страны. Результаты КПУ в аграрных областях Центра Украины оказались несколько скромнее – тут на пятки коммунистам наступал розовый социалистическо-крестьянский блок (СПУ– СелПУ (8,6%)), а также ультракрасная Прогрессивная социалистическая партия Украины (ПСПУ) – 4,04%.

Народный Рух Украины – единственная из национал-демократических партий прошедшая в парламент – получил поддержку всего лишь 9, 5% избирателей.

Президент и его окружение явно недооценили значения парламентских выборов 1998 года. Возможно, определенную роль сыграло и то, что в то время на носу уже были президентские выборы 1999 года, которые для Леонида Кучмы и его окружения имели несоизмеримо большее значение, чем создание парламентского большинства. Именно поэтому все силы и ресурсы президентской власти были сконцентрированы на достижении победы на выборах 1999 года. Когда же у президента дошли руки до Верховной Рады, оказалось, что с парламентом, структурированным уже во многом по партийному принципу, президенту гораздо труднее управиться, чем с предыдущим. И не только потому, что в этом парламенте имелась довольно влиятельная левая и заметная правая оппозиция, но и потому, что сама «партия власти» активно сопротивлялась попыткам ее консолидировать. Партии, созданные как политическая надстройка олигархических групп преследовали в парламенте главным образом узко групповые интересы. Они не только не стремились создавать мощную пропрезидентскую коалицию, но всячески желали сохранить самостоятельность.

Круг вопросов, отнесенных к ведению Верховной Рады столь широк (утверждение государственного бюджета и контроль над его исполнением, согласие на назначения премьера, председателя фонда госимущества, председателя антимонопольного комитета и проч.), что партии, попавшие в парламент, даже имея в нем сравнительно немногочисленные фракции, могли с успехом конвертировать политическое влияние в экономическую выгоду. Поэтому пропрезидентские партии не видели для себя никакого смысла в создании единой структуры.

По сути, невозможность имплементации результатов всеукраинского референдума 2000 года засвидетельствовала установление в стране некоего равновесия между президентской и парламентской властью. Это равновесие можно было разрушить только силой. А поскольку Кучма не был готов к силовым действиям в отношении парламента по сценарию Ельцина образца 1993 года, то он мог влиять на политическую элиту страны только через тщательно выстроенную систему сдержек и противовесов, которую создал лично и управлять которой мог только он сам.

Эффективность сформированного Кучмой политического механизма очевидна: несмотря на постоянно низкий рейтинг президента (от 4 до 8,5 %), он сохранял устойчивый контроль над ситуацией в стране. Однако сложная система согласования интересов разных групп политической элиты зависела от одного человека, который сам тоже являлся заложником этой системы. Вся опасность такой ситуации, стала очевидна для президента и его окружения после массовых выступлений против президента в ходе акции «Украина без Кучмы» в 2001 году и особенно – в период парламентских выборов в 2002 году.

В 2002 году «фактор Ющенко» дал толчок процессам политической мобилизации и партийной консолидации национал-демократических и национал-либеральных сил, сформировав в Украине принципиально новую политическую ситуацию: основными оппонентами «партии власти» впервые стали не левые реваншисты, а респектабельный, прозападный политический блок с суперпопулярным лидером во главе. Почувствовав реальную угрозу собственной власти, Кучма сумел стимулировать к объединению пять олигархических партий, создав, таким образом, избирательный блок «За единую Украину». Однако блок партий власти потерпел на парламентских выборах серьезное поражение. Из 33 партий и блоков в Верховную Раду по партийным спискам избиратели пропустили только шесть. Блок «За ЕдУ» набрал менее 12% голосов, СДПУ(О) – около 6%, в то время как «Наша Украина» получила поддержку 23,6% избирателей, коммунисты – 20%, а за блок Юлии Тимошенко и за СПУ проголосовало соответственно 7,3% и 6,9% избирателей.

Результаты парламентских выборов практически не оставляли сомнения в том, что на следующих президентских выборах, которые должны были состояться через полтора года, победит лидер оппозиции – Виктор Ющенко. Кучма не сумел создать структуру, гарантирующую легитимную передачу власти его преемнику.

Почему же Кучме, в отличие от, скажем, российского президента, так и не удалось создать сильную партию власти?

По нашему мнению дело тут не в личностных качествах. Президенту Кучме так и не удалось соорудить пресловутую вертикаль власти, «построить» олигархов и создать в парламенте послушное и подконтрольное парламентское большинство, вследствие объективных причин.

Во-первых, сказалась цивилизационная неоднородность Украины. Как известно, Украина состоит из преимущественно украинофонной и прозападно настроенной центральной и западной части, а также русскоговорящих и, соответственно, пророссийски ориентированных областей Юга и Востока. Таким образом, оппозиция всегда сохраняла возможность консолидировать всех недовольных политикой правящей верхушки страны вокруг того или иного культурного полюса. Разновекторные языково-культурные, а также политические и экономические ориентации украинских элит в значительной степени воспрепятствовали становлению режима единоличной авторитарной власти в стране. Власть постоянно вынуждена лавировать между разными политическими элитами и максимально на что мог претендовать президент в этих условиях - это только роль «верховного арбитра», но никак не «отца нации».

Во-вторых, партии власти не могли претендовать на широкую народную поддержку. Наличие в украинском обществе глубоких культурных различий привело к тому, что политические партии с четким идеологическим лицом, объединяют преимущественно жителей отдельных регионов, а не всей страны. Так, большинство приверженцев национал-демократической и национал-либеральной идеологии составляют жители Запада и Центра Украины, а коммунисты и социалисты находят поддержку преимущественно на Востоке и Юге страны. Власть же, по определению, не может опираться только на один регион, вследствие этого она должна избегать четкой идеологической привязки и фактически была вынуждена полагаться на некие нежизнеспособные «центристские проекты», организованные по принципу: «вы нам голоса, а мы вам – «крышу» при «решении экономических вопросов».

На исходе первого президентского строка Леонида Кучмы роль партии власти пытались играть Народно-демократическая партия (НДП), созданная в 1997 году и являющаяся неудачной попыткой сконструировать партийную организацию из чиновников. НДП растаяла, как только ее лидер Валерий Пустовойтенко потерял кресло премьер-министра. Во время второго президентского строка Леонида Кучмы статус партии власти делили несколько политических партий, фактически являющиеся политическими надстройками олигархических групп влияния: Социал-демократическая партия Украины (объединенная), Демократический союз, Трудовая Украина, Партия Регионов.

Политическая реформа как способ самосохранения партии власти

После в целом неудачных для власти выборов 2002 года, Леониду Кучме все-таки удалось выиграть «битву за парламент», сколотив пропрезидентское парламентское большинство за счет депутатов, избранных по спискам провластных партий, а также депутатов-бизнесменов, избранных по мажоритарным округам. Свои сильные позиции в Верховной Раде Леонид Кучма использовал весьма неожиданно. Накануне очередных президентских выборов угроза прихода к власти Виктора Ющенко заставила Леонида Кучму вопреки его же собственной программе образца 2000 года, выступить с предложением ограничить полномочия президента. Путем проведения политической реформы Леонид Кучма и его окружение планировали сделать главной политической фигурой в стране премьер-министра, а потом, по возможности, попробовать усадить в это кресло действующего президента. Оппозиция же, надеясь на то, что в президентской гонке сумеет победить Виктор Ющенко, выступала против предложенной политреформы и желала сохранить для своего лидера сильные – «кучмовские» – президентские полномочия.

Борьба за конституционную реформу становится одним из основных элементов в содержании украинской политики в 2003 и 2004 годах, вплоть до старта президентской выборной кампании. Депутаты подготовили три законопроекта, положения которых Конституционный суд Украины признал соответствующими требованиям Основного Закона. В июне 2004 года, невзирая на активные протесты оппозиции, голосами представителей фракций парламентского большинства, коммунистов и социалистов один из этих проектов был принят в первом чтении. Проект предусматривал переход к полностью пропорциональной избирательной системе и введение императивного мандата, увеличение срока полномочий Верховной Рады до пяти лет с предоставлением ей права утверждать и отстранять от должности всех членов правительства, а также существенное расширение права президента на роспуск парламента.

Окончательное голосование по конституционной реформе было намечено на сентябрь, но к тому времени «партия власти» уже обрела собственного кандидата, имевшего, по мнению ее лидеров, серьезные шансы на победу. Им стал премьер-министр Виктор Янукович, рейтинг которого стремительно рос. В этих условиях урезать полномочия президента уже не хотела ни одна из сторон.

Только кризис, возникший в ходе подведения итогов второго тура президентских выборов 21 ноября 2004 года, «оранжевая революция» и угроза раскола страны заставили команды Ющенка и Януковича пойти на компромисс. Стало понятно, что скорейшее проведение политической реформы – чуть ли не единственный способ разрешить противоречия, поскольку позволяет снизить остроту спора о будущем президенте.

Партия власти при президенте Ющенко

Политическая реформа создала совершенно новую политическую ситуацию в стране. Главное в новом законе – существенное усиление правительства и, соответственно, ослабление полномочий президента. Правительство будет формироваться на основе предложений коалиции депутатских фракций и групп, объединяющей не менее 226 депутатов, и контролироваться Верховной Радой, которая может выразить ему недоверие. Президент будет лишен возможности самостоятельно уволить правительство. Таким образом, парламентские выборы 2006 года приобретают особое значение: лидер парламентской гонки получает шанс сформировать парламентское большинство и стать премьером с полномочиями, которые будут превышать полномочия президента. Таким образом, премьер-министр, кто бы персонально ни занял этот пост, объективно должен превратиться в жесточайшего конкурента президента, которого последний уже не сможет отправить в отставку одним росчерком пера. Поэтому действующий президент сможет влиять на главу исполнительной власти только посредством послушного ему парламентского большинства.

Учитывая, что фактически до следующих парламентских выборов, которые состоятся в марте 2006 года, новый президент обладает теми же полномочиями, что и прежний, Виктор Ющенко сразу после инаугурации принялся создавать новую партию власти – «Народный союз «Наша Украина» (НСНУ).

Важнейшим заданием для новой партии власти стала концентрация админресурса. В НСНУ вошли два вице-премьера и восемь министров, секретарь СНБО, восемь главы областных администраций и несчетное количество разных руководителей местного уровня. Кажется, возродились времена КПСС с ее монополией на руководящие посты.

Ющенко значительно лучше, чем Кучма в свое время осознал опасность построения «партии власти» по принципу лоскутного одеяла. Именно поэтому он решил не ограничиваться набором пропрезидентских сил, а превратить «партию власти» в самую что ни на есть партию без кавычек. Президент предложил всем партиям, желающим принять участие в формировании партии власти по принципу плавильного котла: самораспуститься, предложив своим членам индивидуально войти в новую партию. Поскольку такой принцип оказался неприемлемым для многих партий, активно участвовавших в избирательном процессе и Оранжевой революции, эти партии не вошли в НСНУ. Среди них оказались и такие авторитетнейшие представители национал-демократии, как Народный Рух Украины (НРУ) и Украинская народная партия (УНП), лидер национал-демократического направления – Партия реформ и порядка (ПРП). Тем самым НСНУ практически лишилась возможности говорить о политической наследственности. Последнее, впрочем, не слишком опечалило ющенковскую партию власти. Она попросту отказалась от четкой идеологической ориентации, сознательно взяв курс на модель «партии для всех». Наличие идеологии для партии власти – непозволительная роскошь, идеология не должна мешать власти проводить свою линию.

С трибуны учредительного съезда НСНУ Виктор Ющенко выразил разочарование позицией УНП и НРУ и провозгласил о создании политической коалиции с другими силами – «Батькивщиной» премьер-министра Юлии Тимошенко и Народной партией, возглавляемой председателем Верховной Рады Владимиром Литвином. Таким образом, президент показал свое видение предвыборного блока на парламентских выборах 2006 года – коалиция, объединяющая все три ветви власти с общим избирательным списком. Причем квоты в партийном списке должны были разделены на четыре равных части – по 25% для трех субъектов коалиции и еще 25% - лично в распоряжении президента. Тем самым президент предполагал нейтрализовать в будущем парламенте своего самого опасного соратника – Юлию Тимошенко, задушив ее в дружеских объятьях.

Как известно, осуществить этот план президенту не удалось. Через семь месяцев правительство Тимошенко было отправлено в отставку и «наша Юля» вместе со всей своей ратью перешла в оппозицию, как она выразилась, «к президентскому окружению». По мнению многих экспертов, Юлия Тимошенко, реализуя на посту премьера популистские проекты под лозунгом «у богатых отнимаю – бедным отдаю», максимально подняла свой рейтинг и рейтинг своей партии, а затем, спровоцировав конфликт с президентом, ушла «по политическим мотивам», не дожидаясь пока ее уволят за коллапс экономики.

Президент Ющенко со второй попытки, вопреки противодействию Блока Юлии Тимошенко, ее союзников и некоторых других оппозиционных партий (СДПУ(О), КПУ), сумел добиться утверждения на должности премьер-министра Юрия Еханурова – своего давнего соратника, главу Центрального исполкома НСНУ, губернатора Днепропетровской области. Этот результат был достигнут ценой договоренности с лидером Партии Регионов Виктором Януковичем. Взамен Виктор Ющенко, среди прочего, пообещал не преследовать тех лиц, которые были изобличены как нарушители избирательного законодательства во время президентских выборов 2004 года.

Выборы-2006

Ситуация весьма динамичная. Как дальше будут развиваться события – предсказать трудно. Весьма возможно, что «партия власти» поубавит оранжевый пыл и попробует объединить в своих рядах чиновничество всех регионов. НСНУ может превратиться в партию «украинских жирондистов». Однако в этом случае она неминуемо утратит значительную часть избирателей из западной и центральной части Украины. И хотя НСНУ точно попадет в парламент, однако количество занятых ею мест в Верховной Раде будет зависеть в основном от личного рейтинга Виктора Ющенко, и есть опасения, что с приближением выборов этот рейтинг будет понижаться. В этом случае не будет реализована стратегическая цель НСНУ – обеспечить законодательную поддержку президентского курса и контроль над парламентом после 2006 года.

Другой вариант развития для НСНУ – попробовать объединить вокруг себя правоцентристские партии и представить себя избирателям в роли выразителя идей украинской национал-демократии. Есть основания предполагать, что парламентские выборы 2006 года будут носить во многом идеологический характер. Для посткоммунистических демократий свойственный так называемый институциональный подход к голосованию на выборах исполнительных и законодательных органов власти. Суть институционального подхода описал российский политолог Ю. Шевченко. Она состоит в том, что неравномерное распределение властных полномочий между исполнительной и законодательной ветвями власти порождает раздельное голосование. При выборе политического института, чьи полномочия ограничены, ведущей мотивацией оказывается инструментальная, тогда как на выборах политически более сильного института доминирует идеологическая идентификация. Она проявляется в выборе того из кандидатов, чья идеология наиболее адекватна представлениям избирателя о наилучшем устройстве общества. Ведь именно сильный институт располагает достаточным объемом полномочий, чтобы формировать общеполитический курс.

На выборах более слабого института доминирует инструментальное голосование, отражающее текущее отношение граждан к экономической политике сильного института. Показателем в этом случае становится электоральная поддержка правящих партий: граждане отказывают ей в поддержке, если недовольны действиями правительства, представляющего ту же политическую силу. Оппозиционность слабого института служит зримым знаком недовольства избирателей деятельностью сильного института, однако не оказывает решающего влияния на характер политических процессов. Например, если в политической системе превосходящими властными полномочиями наделен президент, то на его выборах доминирующей мотивацией будет идеологическая идентификация, мало связанная с текущим экономическим положением избирателей. Но при выборе парламента оценки экономической политики правительства могут оказаться главным фактором электорального поведения.

Украинские парламентские выборы 2006 года специфичны: несмотря на то, что им предшествовали ярко выраженные идеологические президентские выборы 2004 года, выборы в Верховную Раду будут не инструментальными, а также идеологическими – ведь к парламенту в 2006 году перейдет значительная часть полномочий президента. Поэтому обретение четкого идеологического лица и завоевание национал-демократической идеологической ниши могло бы стать сильным ходом НСНУ. Такое развитие событий предопределило бы превращение «партии власти» в правящую партию, поскольку главную роль в ее деятельности играл бы уже не президентский ресурс, а партийный.